Volledige toespraak Herman Tjeenk Willink

Verval van de democratische rechtsstaat en de rol van de pers

Zeven analyses, vijf problemen en vier oplossingsrichtingen door Minister van Staat H.D. Tjeenk Willink.*

De kennis van de constitutionele (spel)regels is bij politici, bestuurders, ambtenaren, journalisten (en soms zelfs bij rechters) gebrekkig geworden. En dat in een tijd waarin de (maatschappelijke) veranderingen snel gaan. En nu de noodzaak van een gezonde democratische rechtsstaat die burgers zekerheid biedt groter dan ooit is. Terug naar de feiten, en wat de hoofdrolspelers en vooral de pers kunnen doen.

1. Wat is het kenmerkende verschil tussen een ambtenaar onder dictator Pinochet en een ambtenaar in de democratische rechtsstaat?

Deze vraag stelde Arthur Docters van Leeuwen, de voormalige super PG. Nog steeds een heel relevante vraag, en zelfs meer dan ooit. Kenmerkend onderscheid is immers niet de effectiviteit en efficiency, waar tegenwoordig zo op wordt gehamerd. Daaraan ontbrak het ook niet onder Pinochet. Kenmerkend en onderscheidend voor de democratische rechtsstaat zijn democratische legitimatie en publieke verantwoording; rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Dáárin behoort de eenheid van de democratische rechtsstaat te liggen. Als organisatie zal de staat nooit een eenheid kunnen zijn. Er zijn immers altijd verschillen in (politieke) opvattingen, (maatschappelijke) belangen en (beleidsinhoudelijke) aspecten. De overheidsorganisatie is ‘geleed’ (het ene beleidsterrein is het andere niet) en ‘gelaagd’ (politici, bestuurders, ambtenaren). Dat is geen gebrek, maar een kenmerk. Dè rijksdienst bestaat niet’(Jaarbericht 1984 Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst). De overheid als één bedrijf is een dubbele ontkenning van het wezen van de overheid: geen bedrijf noch (organisatorische) eenheid. De overheid is een reflectie van meerdere gelaagde en gelede werkelijkheden.

2. Het denken in termen van management en beheer erodeert de democratische rechtsstaat. Juist in tijden van verandering kan de democratische rechtsstaat effectief zijn.

Als je echter terugkijkt op de Nederlandse (rijks)overheid in de laatste decennia dan valt op dat juist wel sterk de nadruk is gelegd op organisatie en beheer; effectiviteit en efficiency. Met de beginselen en instituties van de democratische rechtsstaat wordt nonchalant omgesprongen, waarschijnlijk vanuit de gedachte: ‘Dat zit bij ons wel safe’. Waarop is die gedachte eigenlijk gebaseerd? En ondanks die nadruk lukt het de overheid steeds minder effectief en efficiënt te opereren. Denk aan de ‘bestuurlijke’ ontsporingen (de hogesnelheidstrein, de pgb’s, de ICT projecten, de nationale politie) met altijd aanzienlijke kostenoverschrijdingen (achteraf blijkt het geld nooit een probleem) en langere uitvoeringsduur (achteraf blijkt de grote urgentie toch minder groot). Denk ook aan de toenemende klachten van professionals op de werkvloer (in het onderwijs, in de gezondheidszorg, bij de politie, in de rechterlijke macht). Ze kunnen hun werk vaak niet meer goed uitvoeren. De relatie tussen de ontsporingen bij grote projecten en de klachten van professionals op de werkvloer wordt echter vreemd genoeg zelden gelegd. De ontsporingen worden als afzonderlijke incidenten beschouwd en de positie van de professionals op de werkvloer is te zwak om tegenwicht te kunnen bieden aan het overheersende denken in termen van kosten en management. Dertig jaar sleutelen aan de overheidsorganisatie om deze ‘kleiner en sterker’ te maken heeft deze ontsporingen en klachten niet kunnen voorkomen, nee juist veroorzaakt. Het aantal regels waarmee burgers te maken krijgen is niet kleiner maar groter geworden. De inhoudelijke deskundigheid binnen de overheid is niet versterkt maar geërodeerd. Publieke en private verantwoordelijkheden zijn niet duidelijker gescheiden, maar lopen meer dan ooit in elkaar over. En toch wordt vrij onbekommerd op dezelfde weg doorgaan. Denk aan het besluit taken naar gemeenten af te stoten zonder daarvoor na te gaan of de voorwaarden voor een succesvolle uitvoering tijdig kunnen worden vervuld. Lees, ander voorbeeld, het pleidooi van de voorzitter van de stuurgroep Openbaar Bestuur (de SG van Binnenlandse Zaken) in Binnenlands Bestuur om de inrichting en de werking van het openbaar bestuur meer toe te snijden op het groeivermogen van de Nederlandse economie. ‘Het openbaar bestuur moet “adaptiever” worden en aan economische eisen worden aangepast’. De woorden democratie en rechtsstaat komen in het hele essay niet voor. De stuurgroep Openbaar Bestuur is door de minister van Binnenlandse Zaken ingesteld vanuit de behoefte aan (citaat) ‘meer feitelijk – en juist niet normatief – inzicht in het functioneren van het openbaar bestuur’. Daarmee miskent de minister – toch verantwoordelijk voor het bewaken van de constitutie – dat de democratische rechtsstaat bij uitstek een normatief concept is. Ook ontbreekt bij hem het besef dat de behoefte aan (staatkundige) zekerheid toeneemt als de (maatschappelijke) veranderingen snel gaan. In tegenstelling tot hetgeen wel wordt gesuggereerd kan de democratische rechtsstaat juist in tijden van verandering effectief zijn: democratisch gelegitimeerd, met garanties voor persoonlijke en politieke vrijheid en met ruimte voor diversiteit. Door de zekerheid die het recht biedt zijn veranderingen mogelijk. Geen succesvolle veranderingen zonder zekerheid.

Maar laten we oppassen om vanwege deze ‘hardleersheid’ onmiddellijk personen en instanties te ‘veroordelen’. Als geen ander weet ik uit eigen ervaring hoe moeilijk het is om ‘tegelijkertijd te werken in en te werken aan een systeem. En ik neem aan dat u die moeilijkheid in uw eigen werk ook ervaart: erbij (willen) horen (anders weet je niet waarover je schrijft) en op afstand moeten blijven (om scherper te kunnen zien); bijdragen aan oplage- en kijkcijfers (anders gaat de concurrentie er met de buit vandoor) en de onafhankelijkheid en onpartijdigheid bewaren (anders komt de inhoudelijke kwaliteit in het geding). Er zijn nu eenmaal altijd meerdere werkelijkheden. Niemand die dat beter behoort te weten dan een journalist. Ook daarom moet de democratische rechtsstaat u aanspreken. Daarin gaat het juist om meerdere ‘werkelijkheden’.

3. Tegenwicht en tegenspraak zijn essentieel in een democratische rechtsstaat. Geen samenspraak zonder tegenspraak; geen evenwicht zonder tegenwicht.

Wat moet onder ‘democratie’ en ‘rechtsstaat’, en dan nog wel in onderlinge verbinding, worden verstaan? Iedereen neemt de term democratische rechtsstaat in de mond vaak zonder aan te geven wat ermee wordt bedoeld. Allereerst zijn – in de woorden van oud-minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin – democratie en rechtsstaat ‘niet los verkrijgbaar’, al was het maar omdat gebreken in de democratie direct consequenties hebben voor het functioneren van de rechtsstaat. Denk bijvoorbeeld aan gebrekkige wetgeving waarover de rechter moeten oordelen. Of denk aan het gebrek aan vertrouwen in politieke bestuurders waardoor burgers eerder de neiging zullen hebben hun toevlucht te nemen tot de rechter. En al staat er in uw programma aangekondigd dat ik het over de rechtsstaat zal hebben, ik neem democratie toch maar mee. Dat democratie en recht niet los verkrijgbaar zijn, betekent niet dat ze als begrippen inwisselbaar zijn. Ze zijn complementair. Kenmerkend voor democratie is diversiteit. Kenmerkend voor recht is eenheid.

Sleutelwoord voor mij in het begrip democratische rechtsstaat is ‘tegenwicht’, ‘tegenspraak’ of ‘ tegenmacht’. Bij de overheid gaat het om macht. En de ervaring leert ‘dat elke macht afzonderlijk tot een absolute macht dreigt uit te groeien, ook de macht van de democratisch verkozen meerderheid’. Democratie verengen tot ‘de meerderheid beslist’ legt dan ook de bijl aan de wortel van de democratische rechtsstaat. Dat is wat bijvoorbeeld het Tweede-Kamerlid Joost Taverne doet met zijn voorstel de rechter te verbieden wetten te toetsen aan de grondrechten die in internationale verdragen zijn neergelegd. ‘Dat doen wij (Tweede Kamer) zelf wel. Daarop moet u – burger – vertrouwen’ Bij hem geen enkel besef van de eigen dynamiek van de macht; geen besef dat zonder tegenmacht elke macht een absolute macht dreigt te worden.

Het onderscheid dat onder meer Montesquieu maakte tussen de drie belangrijkste machten in de staat – wetgeving, bestuur en rechtspraak – was dan ook bedoeld om tegenwicht in te bouwen tegen de altijd dreigende eenzijdige machtsuitoefening.

Door het evenwicht binnen deze zogenoemde trias politica – tussen wetgever, bestuur en rechter dus – wordt ook ‘de politieke macht tegen zijn eigen willekeur beschermd’. Dat evenwicht is geen statisch gegeven. Het moet steeds opnieuw, bijna per geval, opnieuw worden geconstitueerd. Een democratische rechtsorde is nooit af, is altijd een orde ‘to be’. Daarbij hoort het besef dat voor het goed uitoefenen van hun functie(s) wetgever, bestuur en rechter onderling van elkaar afhankelijk zijn. Als bijvoorbeeld de kwaliteit van wetgeving te wensen overlaat, komt de rechter in de problemen. Dergelijke situaties kunnen voorkomen worden door goede samenspraak tussen wetgever, bestuur en rechter. Die samenspraak is alleen mogelijk vanuit de ervaring in de eigen functie en met respect voor de functie van de ander, zijn mogelijkheden en grenzen. Het steeds opnieuw vinden van een evenwicht binnen de trias is alleen realiseerbaar door scherp voor ogen te houden dat samenspraak tegenspraak impliceert en dat evenwicht onbestaanbaar is zonder tegenwicht. Samenspraak zonder tegenspraak wordt een monoloog. Macht zonder tegenmacht wordt absoluut. Elke macht behoort een tegenwicht tegen de andere machten te zijn. Die tegenmacht ‘vormt’ de macht en is er daardoor een deel van. Een belangrijk probleem is nu vaak dat inzicht in de eigen functie en de functie van de ander, het besef van de onderlinge afhankelijkheid en de kennis van de constitutionele (spel)regels bij politici, bestuurders en ambtenaren (en soms zelfs bij rechters) gebrekkig is geworden. Was dat vroeger anders?

4. Waar komen we vandaan? De verbroken verbindingen.

Wie de problemen in het functioneren van de Nederlandse democratische rechtsstaat wil proberen te begrijpen moet die problemen in hun (historische) context plaatsen. Waar komen we vandaan? In Nederland verwierf de staat in de eerste helft van de vorige eeuw zijn maatschappelijke legitimatie door hecht georganiseerde sociale verbanden, die op basis van levensovertuigingen het maatschappelijk middenveld gingen vormen. Een maatschappelijk middenveld dat de kern vormde van veel sociale arrangementen: gezondheidszorg, volkshuisvesting, onderwijs, bestrijding van armoede. Politieke partijen die sedert het einde van de 19e eeuw nauw met dat middenveld verbonden waren, zorgden voor de politieke legitimatie van de staat. Door deze dubbele verankering, maatschappelijk en politiek, werd de eigen dynamiek die elke staat eigen is (de raison d’etat) ‘in toom gehouden’. Dit staatkundige en maatschappelijke bestel vormde een vrij organisch geheel waarin ieder, ook letterlijk, zijn plaats kende. Dat gold voor politici, dat gold voor bestuurders, dat gold voor ambtenaren en dat gold voor rechters. Dat bestel raakte vanaf de jaren 60 van de vorige eeuw op drift toen sociale verbanden losser werden, politieke partijen minder op een vaste aanhang konden rekenen en de personele verbindingen tussen staat en maatschappelijke middenveld (de voorzitter van een landbouworganisatie die lid was van de Tweede Kamer) en binnen de staat tussen verschillende overheden (de burgemeester of wethouder die lid was van Provinciale Staten) werden doorgeknipt. Tegelijkertijd groeiden de eisen en verwachtingen ten aanzien van wat de staat moet en kan doen. Maar die staat miste zijn traditionele dubbele, maatschappelijk en politieke, verankering. De beheersing van de eigen dynamiek van de staat werd daardoor een probleem, ook en vooral financieel. Dat had allereerst voor politieke partijen aanleiding moeten zijn om na te denken over het doel van de staat en over hun eigen functie. Wat houdt die functie eigenlijk in? Dat nadenken gebeurde eerst wel (de democratiseringsbeweging) maar leverde weinig op. Ideologieën verbleekten, de-politisering werd de hoogste wijsheid. Politiek en bestuur werden steeds meer één, beleid en uitvoering werden bewust gescheiden, de afstand tot de burger werd mede daardoor groter. Economische modellen werden ingezet om de collectieve uitgaven te begrenzen. Ambtelijke reorganisaties moesten de effectiviteit en efficiëntie van het bestuur vergroten. Door de pogingen de staat financieel en organisatorisch te beheersen werd de politieke maatschappelijke verankering van de staat nog verder verzwakt. Ga maar na. In de laatste 30 jaar werden sociale arrangementen (in het onderwijs, in de sociale zekerheid, in de volkshuisvesting, in de gezondheidszorg) op de schop genomen. Territoriale gemeenschappen werden bewust opgebroken (gemeenten werden opgeheven, grotere gemeenten gevormd), terwijl de traditionele sociale verbanden (het gezin, de kerk, de vereniging) minder dan vroeger bescherming boden. Privatisering, verzelfstandiging en decentralisatie van publieke diensten moesten de opwaartse druk op de (centrale) overheid verminderen, hetgeen de afstand tot de (landelijke) politiek verder vergrootte. Maar ook de informele sociale controle werd aangetast. Denk aan het verdwijnen van de ‘eigen’ postbode, die op vaste tijden zijn ronde liep.

5. De sluipende crisis in de Nederlandse politiek en vijf gevolgen voor het functioneren van de overheid: a) de nadruk op ‘wat niet?’, in plaats van op ‘wat wel?’; b) de miskenning van de waarde van de bureaucratie; c) de toenemende bureaucratisering; d) de invloed van de spraakmakende elite; e) de verwaarlozing van staatkundige instituties.

Zoals sommigen van u zullen weten heb ik de afgelopen ruim 40 jaar als ambtenaar, als regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst, als lid en voorzitter van de Eerste Kamer, als vicepresident van de Raad van State en in besturen van verschillende maatschappelijke organisaties het functioneren van de (centrale) overheid en de veranderingen daarin van dichtbij kunnen volgen en analyseren. Ik heb aan die veranderingen proberen bij te dragen en er commentaar op geleverd. Die commentaren doorbladerende is er tenminste één constante. In mijn opvatting waren en zijn de problemen in het functioneren van de Nederlandse democratische rechtsstaat geen (ambtelijke) organisatieproblemen maar het gevolg van een al lang voortsluipende crisis in de Nederlandse politiek. Een politiek die niet (meer) weet wat de eigen functie is, namelijk: het steeds opnieuw bepalen van wat het algemeen belang vereist. Voor de bepaling van dat algemeen belang moeten politieke partijen beschikken over een visie op de maatschappij waarin we willen leven en de rol van de overheid daarin en over de capaciteit om tijdig te kunnen signaleren wanneer het algemeen belang in het geding kan komen (en niet pas achteraf). Die visie moet scherper zijn en die capaciteit groter als er meer publieke taken aan derden worden overgelaten. Maar het tegendeel was het geval. Politieke visies verbleekten. De gerichtheid op het ‘hier en nu’ nam toe. Een illustratie van het verwaarlozen van de eigen politieke functie vormt het toenemende aantal parlementaire enquêtes/onderzoeken. Zij worden als het krachtigste parlementaire controlewapen gezien. Maar hun inzet is ook steeds opnieuw een illustratie dat de normale politieke controle op het bestuur en heeft gefaald.

Met deze crisis in de politiek hangen een aantal verschijnselen direct samen.

a) ‘Wat niet’ in plaats van ‘Wat wel?’ Allereerst lag het accent in de debatten over de versobering van de sociale rechtsstaat op hetgeen de overheid niet meer tot haar verantwoordelijkheid zou kunnen rekenen (het ‘wat niet’) en niet op de verantwoordelijkheden die een democratische rechtsstaat ‘eigen’ zijn en waaraan de overheid zich niet kan onttrekken (wat wèl). Het is een direct gevolg van het ontbreken van politieke visies op waar het met de maatschappij heen moet en op de rol van de overheid daarin. Door deze nadruk op ‘wat niet’ in plaats van op ‘wat wèl’ komen politiek en bestuur steeds voor verrassingen te staan. Voorbeeld: het ‘openbaar’ vervoer. Dat is doelbewust ‘op afstand van de politiek’ gezet. Maar als er wat gebeurt dat het ongenoegen van het publiek wekt, wordt de minister daarop in de Tweede Kamer aangesproken. Die heeft vervolgens twee mogelijkheden. Eerste mogelijkheid, de minister zegt: ‘ik ga er niet meer over’. Maar omdat dat niemand bevredigt zal hij eraan toevoegen: ‘Niettemin zal ik kijken wat ik kan doen’. Tweede mogelijkheid: de minister ontpopt zich als ‘activistisch’ aandeelhouder en dwingt een beslissing af (voorbeeld ontslag CEO NS). Het eerste antwoord was conform de bedoeling van de verzelfstandiging of privatisering (‘de politiek op afstand’). Het tweede optreden geeft eigenlijk het failliet van die verzelfstandiging weer, zonder dat die conclusie wordt getrokken. Mij heeft altijd gefrappeerd dat in 1983 met algemene stemmen de sociale grondrechten in de grondwet werden opgenomen (artikel 18 – 23), ongeveer het moment waarop ‘de overheid moet terug’ het politieke leitmotiv werd. Een paradox. In de sociale grondrechten zijn immers de kernverantwoordelijkheden van de overheid geformuleerd. Zij speelden de afgelopen 30 jaar in de politieke discussies over de terugtreding van de (rijks)overheid geen enkele rol. Willekeurig voorbeeld: de in de kabinetsformatie 2010 afgesproken bezuinigingen op kunst en cultuur. De omvang werd niet inhoudelijk – beleidsmatig gemotiveerd. In de debatten refereerde niemand, ook geen journalist, aan artikel 22, derde lid van de grondwet, dat luidt: ‘Zij (de overheid) schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding’. Weten we nog dat onze grondwet sociale grondrechten bevat?

b) Waarde van de bureaucratie. Daarnaast is er de miskenning van de waarde van de bureaucratie. Een democratische rechtsstaat heeft een bureaucratie nodig die inhoudelijk deskundig is, kritisch en loyaal. De bureaucratische ambtenaar is een dienaar van het algemeen belang. Een algemeen belang dat steeds opnieuw politiek wordt bepaald. Juist als de politiek die eigen functie (bepaling algemeen belang) onvoldoende vervult, komt het aan op de inhoudelijke deskundigheid en de loyaal kritische opstelling van ambtenaren. De inhoudelijke deskundigheid is echter de laatste decennia teruggelopen. Oorzaken: a) de verzelfstandiging van publieke diensten en de uitbesteding van taken onder de gelijktijdige, vaak snelle, afbouw van het aantal deskundigen op de departementen, b) de (verplichte) mobiliteit van ambtenaren en c) een sterk accent op procesmanagement en beheer. Gevolg: onvoldoende greep op ingewikkelde projecten en grote investeringsprogramma’s. Als je publieke taken uitbesteedt moet de deskundigheid op de departementen niet af – maar toenemen. Anders is het onmogelijk een goed opdrachtgever te zijn. Maar ook de kritische houding van ambtenaren ligt onder vuur. Ambtelijke tegenspraak wordt al vlug als partijpolitieke tegenstand gezien. Politieke assistenten van de minister en zijn communicatieadviseurs proberen soms al in een vroeg stadium van de beleidsvoorbereiding een voor de (partij)politieke positie van de minister gunstig voorstel uit het departement te krijgen. Weg tegenwicht. Loyaliteit wordt: de minister ‘uit de wind houden’. Voeg daar nog bij de bezuinigingen die, zonder veel inhoudelijke argumentatie, aan de departementen zijn opgelegd (minder mensen) en de steeds grotere bemoeienis, vaak en detail, van Tweede Kamerleden met ministers en ambtenaren (meer werk) en het zal duidelijk zijn: de bureaucratie als belangrijke pijler onder de democratische rechtsstaat wordt ongemerkt gesloopt.

c) Groeiende bureaucratisering. Het verwarrende is, ik kom aan het derde verschijnsel, dat tegelijkertijd de bureaucratisering (meer regels en procedures) toeneemt. De spanning tussen politieke sturingspretenties (‘Kies ons dan komt het goed’) en de politieke sturingsmogelijkheden in de complexe werkelijkheid (denk bijvoorbeeld aan economie en immigratie), de verzelfstandiging en privatisering van publieke taken, waarop niettemin een minister blijft worden aangesproken (denk aan het openbaar vervoer), de toenemende onderlinge afhankelijkheid van publieke, semi publieke en private instellingen (denk aan de gezondheidszorg) en de wens risico’s uit te bannen (of zichzelf als functionaris in te dekken) leiden tot meer regels, meer verantwoording, meer controleurs en toezichthouders, meer procesmanagers. Zo is in alle beleidssectoren een nog steeds groeiende tussenlaag ontstaan tussen een minister die voor het beleid uiteindelijk verantwoordelijk is en de (uitvoerende) professionals op de werkvloer. Die tussenlaag is doorgedrongen in beroepsorganisaties en grote uitvoeringsinstanties, in zelfstandige bestuursorganen en private instellingen. Het gaat dus niet alleen om de departementen, maar juist om de hele keten op verschillende beleidsterreinen. Die tussenlaag draagt aan de zwakheden in de democratische rechtsstaat bij: de politieke aansturing wordt nog moeilijker, de inhoudelijke oriëntatie van de bureaucratie neemt verder af en de noodzakelijke ruimte voor de professionals in de uitvoeringspraktijk wordt kleiner. Een zichzelf versterkend proces, dat moeilijk te doorbreken is. Terwijl alles kwantitatief gemeten wordt, omdat ‘meten weten is’, weet niemand hoeveel van het totale budget in een beleidssector aan de tussenlaag in die sector wordt gespendeerd en hoe de verhouding van directe en indirecte kosten naar de laatste is verschoven en verschuift. Toch zou met die kennis dubbele winst te behalen zijn: in de kwaliteit van de uitvoering en in geld.

d) Spraakmakende elite Als politieke visies verbleken neemt de behoefte bij politiek, bestuur en ambtenaren aan andere ijkpunten toe. De afhankelijkheid van deskundigen en adviseurs groeit en daarmee neemt het belang van veranderingen in de professionele achtergrond van deskundigen en adviseurs toe. In de loop van de afgelopen 30 jaar traden naast de juristen bij de overheid de sociale wetenschappers aan en vervolgens de bestuurs- en bedrijfskundigen. De economen wonnen aan invloed. (Zonder doorrekening van het partijprogramma door het CPB tel je als partij niet mee). Op deze verschuiving in professionele achtergrond van de ‘spraakmakende elite’ zijn we veel te weinig alert geweest (en nog steeds). Het is voor mij een van de verklaringen voor de snelheid waarmee het beeld van de overheid als één bedrijf, dat efficiënt gemanaged moet worden, kon worden gevestigd. Door gebrek aan visie kon de politiek tegen dat beeld geen tegenwicht bieden. Een verschuiving in de spraakmakende elite heeft nu eenmaal gevolgen voor de wijze waarop tegen de overheid wordt aangekeken. Problemen worden anders gepercipieerd en gedefinieerd. Pleiten juristen voor ordening en regels, sociale wetenschappers zullen meer nadruk leggen op planning en interventies. Economen en organisatiedeskundigen stellen productie en rendement centraal. In zekere zin creëert elke elite haar eigen overheid met haar eigen problemen (én oplossingen). Een verandering in de spraakmakende elite deed zich overigens niet alleen voor binnen de overheid, maar ook in de wetenschap. Staatsrecht werd in de juridische opleidingen overvleugeld door bestuursrecht; staatkunde door bestuurs-en bedrijfskunde. Een belangrijke handicap bij het bewaken van de constitutionele spelregels.

e) Verwaarlozing van de staatkundige instituties. Daarmee ben ik vanzelf bij het vijfde verschijnsel dat direct met de crisis in de politiek samenhangt: de verwaarlozing van de staatkundige instituties. Omdat het begrip algemeen belang geen vooraf bepaalde inhoud heeft, moet het steeds weer worden gedefinieerd via democratische procedures en met inachtneming van algemene rechtsbeginselen. Je zou kunnen zeggen: ‘Democratie leidt misschien niet tot de inhoudelijke beste beslissing, het is wel de beste manier om tot een beslissing te komen’. In de bewaking van die procedures en beginselen spelen staatkundige instituties een belangrijke rol. Een democratische rechtsstaat kenmerkt zich door hecht verankerde staatkundige instituties. Kofi Annan heeft eens gezegd: ‘Effective, trusted and stable institutions and the rule of law help to manage tensions sccessfully and peacefully […..] There is an increasing consensus, that it is the weakness of state institutions, above all, which determines a country’s fragility’. Instituties zijn de dragers van waarden die historische zijn gegroeid; oriëntatiepunten. Daarom zou het voor de hand liggen in politiek en maatschappelijk onzekere tijden de eigen betekenis en functies van de Nederlandse staatkundige instituties (de Staten – Generaal, het koningschap, de in de Grondwet geregelde adviescolleges, de rechter, om er enkele te noemen) opnieuw te definiëren en te versterken. Maar het tegenovergestelde gebeurt. Instituties worden onderdeel van de heersende bestuurscultuur: wat kost het en wat levert het materieel op? Hoe lang kan je daarmee doorgaan zonder een ‘fragile state’ te worden?

Als dit vijf problemen zijn die de democratische rechtsstaat uithollen, is ook duidelijk hoe die uitholling kan worden gestopt en welke verbeteringen nodig zijn. Dat levert een volstrekt andere agenda op dan de Hervormingsagenda Rijksdienst die minister Blok aan het uitvoeren is. Daarbij is bezuinigen het uitgangspunt en ‘minder én beter’ de opnieuw uitgedragen mantra. Dit verschil herinnert ons aan de noodzaak steeds opnieuw de vraag te stellen: wat is het probleem eigenlijk en wie heeft het? Wat zijn de oorzaken van dat probleem en zijn die weg te nemen? Welke oplossingen zijn er voor dat probleem denkbaar en wat vinden de probleemhebbers van die oplossingen?

Erkenning van de hierboven kort beschreven vijf problemen (en dus hun mogelijke oplossing) valt niet op eigen kracht van politieke partijen en hun vertegenwoordigers in de Tweede Kamer te verwachten. Die zijn juist een belangrijke oorzaak van de problemen in het functioneren van de democratische rechtsstaat. Zij missen een duidelijke visie op die staat. Hun kennis van het praktisch functioneren van de overheid is gering en hun afhankelijkheid van de bestuurlijke tussenlaag is groot. Het zijn de politici die bij kabinetsformaties tot ‘nieuwe’ reorganisaties beslissen, waaraan de aantredende ministers menen zich niet te kunnen onttrekken. Er ontstaat een ‘zelfreferentieel’ systeem. Dat bestaat overigens niet alleen in ‘Den Haag’, maar ook op Europees niveau. Denk aan Griekenland: steeds wordt aan dat land hetzelfde recept voorgeschreven. Maar als dat recept vier jaar lang niet werkt, niet de voorspelde en gewenste resultaten oplevert – om wat voor reden dan ook – is het dan geen tijd opnieuw een diagnose te stellen en/of het recept te herzien? Aan de eigen haren uit het moeras trekken (Jaarbericht 1982 Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst) was alleen Baron van Münchhausen gegeven. Willen we de democratische rechtsstaat versterken dan zullen we andere aangrijpingspunten moeten vinden.

6. Vier vormen van institutioneel tegenwicht en hetgeen dat bedreigt: de Eerste Kamer; de rechter; de Europese Unie; de burger.

a) De Eerste Kamer heeft een eigen functie en eigen karakter. De eigen functie spitst zich toe op de kwaliteit van de wetgeving, inclusief de Europese. Het eigen karakter uit zich in een ‘teruggehouden’ partijprofilering en het Eerste Kamerlidmaatschap als nevenfunctie. Door de eigen functie en het eigen karakter kan de Eerste Kamer tegenwicht bieden tegen ‘de overzijde’. Dat tegenwicht wordt door afwijkende meerderheden in de beide Kamers pregnanter. Dat betekent niet dat daarmee automatisch een probleem ontstaat zoals wel wordt gesuggereerd. Integendeel, dat tegenwicht is meer noodzakelijk als Tweede Kamer en kabinet democratie verengen tot: de meerderheid beslist. Dit noodzakelijke tegenwicht vanuit de Eerste Kamer wordt op een paar manieren bedreigd. Allereerst zal de neiging om een van de Tweede Kamer afwijkende opstelling partijpolitiek te duiden toenemen, zelfs als die opstelling aan de eigen functie van de Kamer (kwaliteit van wetgeving) is toe te schrijven. Ook (formatie) onderhandelingen met oppositiepartijen in de Tweede Kamer met als doel daarmee een meerderheid in de Eerste Kamer te binden, kan afbreuk doen aan de mogelijkheid van de Eerste Kamer om overeenkomstig haar eigen functie en karakter tegenwicht te bieden. Dat tegenwicht komt tenslotte ook in gevaar wanneer de combinatie van het (part time) Eerste Kamerlidmaatschap met een (andere) hoofdfunctie verdacht wordt gemaakt. Die combinatie vormt nu juist de kracht van de Kamer (voeten in de modder). Er is maar één echt probleem: het ontbreken van een conflictenregeling als beide Kamers tot een verschillend oordeel komen. Als er al iets moet gebeuren is het op dat punt (terugzendrecht).

b) De rechter. Het behoort tot de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van wetgever, bestuur en rechter om de constitutionele orde en de waarden waarvoor democratie en rechtsstaat staan te bewaken. Maar wat blijft van die gemeenschappelijke verantwoordelijkheid over als politici hun eigen functie ondergeschikt maken aan de eisen van het bestuur en in het bestuur de nadruk ligt op financieel beheer en daadkracht? De betekenis van de rechterlijke functie neemt daardoor toe. De rechter heeft – per se – een machtskritische functie, al heeft hij niet de macht om zelf de veranderingen die hij gelast ter hand te nemen. Juist vanwege die functie moet elke burger gelijke toegang hebben tot het recht, moet de rechterlijke onafhankelijkheid gegarandeerd zijn en moet de rechter de rechtsorde bewaken. Die machtskritische functie, dat tegenwicht, staat op drie manieren onder druk: door het toenemende beroep op de rechter, door de nadruk op organisatie, financieel beheer en management (de Raad voor de Rechtspraak speelt daarin een belangrijke rol) en door onduidelijkheid over de inhoud van rechterlijke functie. Bij geen enkele reorganisatie in de afgelopen 30 jaar (en dat waren er nogal wat) is de inhoud van rechterlijke functie het ijkpunt geweest. Ook in de rechterlijke macht dreigt de ‘verbestuurlijking’. Die gaat ten koste van de eigen functie van de rechter en de rechterlijke onafhankelijkheid en dus van het tegenwicht dat een essentieel kenmerk is van de democratische rechtsstaat. Die ‘verbestuurlijking’ zal echter doorgaan zolang rechters zelf zich daartegen niet daadwerkelijk verzetten.

c) De Europese Unie. Een onderschat element in de Europese integratie is de gemeenschappelijke Europese rechtsorde. Die beteugelt de macht van de lidstaten en beschermt de rechten en vrijheden van burgers (denk aan het Handvest van de Grondrechten). Daarmee is de EU een tegenwicht tegen de uitholling van de nationale rechtsstaat, van binnenuit en van buitenaf. De nationale rechtsstaat wordt van binnenuit ondermijnd door de nadruk in het nationale beleid op effectiviteit en efficiency. Hij wordt van buitenaf bedreigd door grensoverschrijdende, economische en technologische ontwikkelingen. Het tegenwicht dat EU en lidstaten elkaar moeten bieden staat echter onder druk. In het beleid van de Unie ligt een sterk accent op de vrije markt. Vergeten wordt dat markten niet van verscheidenheid in regelgeving houden. Altijd wordt gevreesd voor concurrentievervalsing. Zo is de vrije Europese markt een van de krachtigste motoren bij harmonisatie van regelgeving. Omdat ook de lidstaten in hun beleid een eenzijdige nadruk leggen op economische groei en financiële beheersing en in dat beleid de sociaal culturele eigenheid verwaarlozen, ontbreekt het nationale tegenwicht tegen de harmoniserende kracht van de Europese markt. Maar was het kenmerk van Europa nu juist niet de sociaal culturele verscheidenheid? En tenslotte ontbreekt het Europese tegenwicht tegen het naar binnen gericht zijn van de nationale politiek. Een duidelijk en krachtig (gezamenlijke) buitenlands- en defensiebeleid ontbreekt, terwijl de afzonderlijke staten tot zo’n beleid niet meer in staat zijn. Dat dat tegenwicht ontbreekt is ook een gevolg van het gegroeide intergouvernementele karakter van de EU. De Unie kan niet (meer) verder springen dan de lidstaten toelaten. En daarvoor betalen we nu een hoge prijs: geen gezamenlijk beleid ten opzichte van conflicten aan de buitengrenzen van de Unie. Geen gezamenlijke immigratiepolitiek. Timmermans had gelijk: Europa is te groot geworden op de kleine dingen en te klein gebleven op de grote.

d) De burger. Een staat kan niet zonder burgers en burgers kunnen niet zonder een staat. De burgersamenleving is het complement op de staat en een tegenwicht tegen de eigen dynamiek van de staat. Daarom ook: geen politieke democratie zonder maatschappelijke democratie. Dat tegenwicht wordt op verschillende manieren bedreigd. Allereerst is het begrip burgerschap slecht ontwikkeld. We spreken veel over burgers, maar vaak wordt dan bedoeld: de klant van publieke diensten. Burgerschap is iets anders. Daarin staan het algemeen belang en de individuele of collectieve bijdrage daaraan centraal. Het verwaarlozen van het denken over burgerschap is het grootste probleem bij het doorbreken van de eigen dynamiek van de staat en de naar binnen gerichtheid van de politiek. Hoe kan je een scherp zicht op het burgerschap ontwikkelen als het zicht op de staat ‘wazig’ is (en vv.) De eigen dynamiek van de staat heeft er toe geleid – in tegenstelling tot hetgeen wordt gesuggereerd – dat de ruimte voor burgers om zelf initiatieven te nemen niet groter maar kleiner is geworden. De overheid is in toenemende mate een leverancier van bestuurlijke beheersingsmechanismen; mallen waarin burgers zich hebben te voegen. Ik vrees dat ‘participatiesamenleving’ zo’n mal is. De staat grijpt steeds meer direct in op het leven van burgers. Tegelijkertijd heeft ook ‘de markt’ een groot deel van de publieke ruimte in bezit genomen. Dat beperkt de burgersamenleving nog verder. Die ontwikkeling (het inpikken van de publieke ruimte door staat en markt) is dodelijk voor een liberale democratie. Die ontwikkeling zal echter doorgaan, tenzij het tegenwicht vanuit de burgersamenleving zelf wordt versterkt. De positie van de onafhankelijke rechterlijke macht is ook daarin van belang. Een burgersamenleving kan alleen tot ontwikkeling komen als de rechtsstaat is gegarandeerd en de burger wordt beschermd tegen de (over)macht van zowel overheid als markt. Maar daarnaast zijn voor die versterking van de burgersamenleving (civil society) in het bijzonder ook de professionele uitvoerders van belang. In de uitvoering is het contact tussen de burger en zijn overheid het meest direct. Daar is de maatschappelijke diversiteit ook het meest zichtbaar en de spanning tussen openbaar bestuur en burgersamenleving het meest tastbaar. Burgerinitiatieven zouden, nog meer dan nu, daar in de uitvoering hun aangrijpingspunt kunnen vinden. Dat lukt echter alleen als aan de uitvoerders van het beleid meer ruimte voor differentiatie wordt gelaten.

7. De rol van de pers in de democratische rechtsstaat.

In een democratische rechtsstaat kan de pers worden beschouwd als een institutie met het vrije woord als centrale waarde. In de Franse revolutie werd de pers de soevereine macht van het volk in de vorm van een ‘institution invisible’ genoemd. Haar taak was controle uitoefenen op de staatkundige instituties opdat zij hun functie naar behoren vervullen. Zij informeert de burger en de staatkundige instituties, draagt bij aan de vorming van de publieke opinie en voedt zo het politieke debat. Het grootste deel van de geschreven Nederlandse pers en later de Hilversumse omroepen had zijn wortels in het zuilenstelsel. Met het afbrokkelen van de zuilen werden ook de pers en de andere media, evenals de staat op zichzelf teruggeworpen. Ook zij werden steeds meer onderworpen aan de eisen die bedrijfsmatig werken stelt. Daarin wordt succes afgemeten aan oplagen en advertentie inkomsten, kijkcijfers en luisterdichtheid. Tegelijkertijd geldt hetzelfde voor politici. Zij moeten zich steeds meer gedragen als politieke entrepreneurs, actief op een beweeglijke kiezersmarkt. En zo ontstaat tussen pers en politiek een eigen dynamiek. Daarin is aan de kant van de media, de Minister of het Kamerlid (of de spindocter) aantrekkelijker dan de feitelijke verslaglegging van het politieke debat, de boodschapper sprekender dan de boodschap, de presentator van de nieuwsshow belangrijker dan de inhoud van het nieuws. Aan de kant van de politiek neemt de behoeft aan snel scoren en de incidentgerichtheid toe. Voorlichters rekenen het steeds meer tot hun taak bij de media hun minister of kamerlid zo goed mogelijk over het voetlicht te brengen en het opiniërings – en besluitvormingsproces zo goed mogelijk te managen’. En dus rijst de vraag: wie ontrafelt vandaag nog op basis van eigen kennis en onderzoek de Haagse werkelijkheid, wie verklaart die werkelijkheid voor de burger en licht haar toe? Het antwoord op die vraag is steeds meer afhankelijk van de professionaliteit en de beroepsethiek van de individuele journalist, zijn vermogen om informatie te wegen, zijn aandacht voor de ontwikkelingen achter de incidenten, zijn overtuiging dat tegenspraak een kans moet hebben zowel tegenover gezagsdragers als tegenover de economische krachten, zijn capaciteit de andere werkelijkheid over het voetlicht te brengen

‘Terug naar de feiten is de ondertitel van dit symposium’. Dat dwingt tot zorgvuldig kijken en tot de constatering dat achter de feiten verschillende werkelijkheden schuil gaan. Onderdeel van uw mooie vak is de andere werkelijkheden te onthullen, niet als een opgeklopt schandaal, maar als een andere interpretatie van de feiten. In het vrije woord, dat u formuleert, passen geen opgeklopte zinnen, generalisaties of het verabsoluteren van eigen standpunten. Dat sluit niet in, maar uit. En daarvoor is het vrije woord in de democratische rechtsstaat niet bedoeld.

 

H.D.Tjeenk Willink

 

* Over deze en andere ontwikkelingen in de democratische rechtsstaat valt meer te lezen in (onder andere) :

‘Niet de beperking, maar de ruimte. Beschouwingen over democratie en rechtsstaat’, Boom juridische uitgevers. Den Haag 2012.

‘De Verwaarloosde Staat’, tekst van de 6e Bart Tromplezing op 30 oktober 2013. www.barttrompstichting.nl.

Toespraak op het symposium ‘Toegang tot de rechter’ ter gelegenheid van het afscheid van mr. G.J.M. Corstens als President van de Hoge Raad der Nederlanden op dinsdag 28 oktober 2014.